城乡规划师|自然资源部对关于《土地管理法实施条例》(征求意见稿) 征收部分修改的提案
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关于政协十三届全国委员会第三次会议第2186号(政治法律260号)提案答复的函
自然资协提复字〔2020〕44号
XXX委员:
《关于<土地管理法实施条例>(征求意见稿) 征收部分修改的提案》收悉。现答复如下：
感谢您对自然资源立法工作的关心与支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《条例》)是《土地管理法》重要的配套法规。《土地管理法》修正案已于2020年1月1日起施行，在土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面进行了较大幅度的完善，对建设用地审批制度改革作出了规定，亟需在《条例》中对改革措施的具体操作程序和授权立法的具体内容进行明确。在广泛听取各方面对意见和建议的基础上，我们对《条例》涉及的重大问题进行了反复研究，形成了修订草案征求意见稿。
一、关于土地征收申请人
提案提出：建议《土地管理法实施条例》(征求意见稿)中“明确土地征收中的申请人为建设单位”。
《土地管理法》第47条明确规定，相关征地前期工作完成后“县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”据此，我们理解土地征收申请主体应当是“县级以上人民政府”。相关建设单位向市县提出的是“用地申请”，市县审查认为符合公共利益需要的，可以开展征地前期工作，完成前期工作的，方可提出土地征收申请;对于不符合公共利益需要的，可以通过集体经营性建设用地入市方式使用土地。建设单位向县(市)人民政府提出建设用地申请，与县(市)人民政府向上级机关提出土地征收申请，二者并不矛盾。前者是行政相对人与行政机关之间的关系，后者是行政机关内部的关系。
二、关于土地征收程序
提案提出：《土地管理法实施条例》(征求意见稿)是以实施机关为核心，“等于土地征收决定尚未作出，而土地征收决定已经实施了，实际上导致征收的决定程序与实施程序倒置”，建议对征地程序予以完善。
《土地管理法》第47条规定，在征地报批之前县级以上地方人民政府应当开展调查、评估、公告、听证、登记、协议等工作。开展前期工作的主要目的是保障被征收人的合法权益，为土地征收批准后的后续工作做好准备，减少实施中的矛盾纠纷。批前程序是整个土地征收工作的组成部分，不能等同于“征收决定已经实施”。征收土地只有经批准机关依法批准后，市县政府才能具体实施。修订草案在《土地管理法》的基础上以维护农民权益为核心对土地征收程序进行了细化。明确土地现状调查、社会稳定风险评估、公告、听证、补偿登记和签订协议等法定程序的具体实施要求。
三、关于土地征收审批与行政许可
提案提出：建议土地征收审批权的行使应当遵守行政许可法的规定。
根据《行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为，是行政机关对相关市场主体作出的一种具体行政行为。土地征收审批是国家为了公共利益的需要，依法对土地实行征收并给予补偿，是征地批准机关对市县征收土地申请的审查批准行为，是行政机关内部审批事项，不直接涉及建设用地申请人的权利和义务，不是行政许可。《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》(国发〔2015〕27号)中已经将土地征收审查调整为政府内部审批事项，今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。文件明确指出，调整为政府内部审批的事项，不得面向公民、法人和其他社会组织实施审批。
下一步，我部将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚决贯彻落实习近平生态文明思想，贯彻落实党中央、国务院关于土地管理改革重大决策部署，统筹好经济高质量发展和土地管理的关系，不断完善土地管理法律制度建设。
自然资源部
2020年9月8日
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